编者按：学习宣传贯彻党的二十届三中全会和全国教育大会精神，系统领会习近平总书记关于教育改革的一系列新思想、新观点、新论断，深化教育综合改革，加快推进教育强国建设，是当前教育系统的重大政治任务。中国教育科学研究院组织精锐科研力量，围绕习近平总书记重要讲话要求，在纸媒、电视、网络等平台开展阐释研究，取得丰硕成果。现摘取部分优秀成果，陆续推出，以飨读者。

一、问题提出

特殊教育是教育的重要组成部分，是高质量教育体系不可或缺的重要内容。在建设高质量教育体系的新发展阶段，如何为残疾儿童青少年提供更加包容优质的教育，缩小区域间、学校间差距，成为新时代区域教育改革发展的一项重要内容。2017年修订施行《残疾人教育条例》规定：“残疾人教育应当提高教育质量，积极推进融合教育，根据残疾人的残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，优先采取普通教育方式”。随着各级政府义务教育均衡发展的推进，2021年底，全国县域义务教育均衡发展水平全部通过国家督导评估认定，所有县（区）三类残疾儿童入学率不低于80%，确保了义务教育阶段残疾学龄儿童接受义务教育。

随着特殊儿童青少年“有学上”问题逐步解决，如何为特殊儿童提供高质量的教育服务，成为新时代构建优质均衡的基本公共特殊教育服务体系的重要内容。2023年6月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》提出：“加强义务教育阶段特殊教育学校建设和普通学校随班就读工作，健全面向视力、听力、言语、肢体、智力、精神、多重残疾以及其他有特殊需要的儿童的特殊教育服务机制。”2023年8月，教育部等三部门印发《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》，明确提出到2027年特殊教育优质融合发展的格局基本形成，适龄残疾儿童义务教育入学率保持在97%以上，融合教育水平显著提升。融合教育的方式不仅对特殊教育学校教师提出了高要求，也对接受特殊儿童青少年的普通学校教师提出了更多新要求。由于特殊教育的特殊性和专业性，开展特殊教育的教师不仅要掌握专业知识，更要掌握特殊儿童的成长发展规律及一些基本的康复知识技能等。因此，有必要梳理特殊教育教师队伍建设面临的困境，并探讨提升特殊教育教师质量的路径，以期为构建高质量特殊教育服务体系提供策略依据。

 

二、特殊教育教师队伍建设面临的困境

办好高质量的特殊教育，离不开高素质的特殊教育教师队伍。近年来，我国已建成以普通学校随班就读为主体，以特殊教育学校为骨干，以送教上门和远程教育为补充，普特融合的特殊教育体系。无论从优质均衡特殊教育服务体系的构建看，还是从特殊教育的融合发展趋势看，特殊教育的新发展阶段都对教师都提出了高质量要求。但我们仍要看到，随着融合教育的发展，特殊教育教师队伍建设也面临着若干困境。

（一）特殊教育教师配备不充分不平衡问题仍比较突出

2001年，国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，规定特殊教育学校教职工编制标准可参照中小学教职工编制标准，由各地根据实际情况具体确定。2012年，教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》（教师〔2012〕12号）进一步强调，各省级有关部门要结合地方实际制定特殊教育学校教职工编制标准。2017年,新修订的《残疾人教育条例》明确规定:“省、自治区、直辖市人民政府可以根据残疾人教育发展的需求,结合当地实际为特殊教育学校和指定招收残疾学生的普通学校制定教职工编制标准。”“县级以上地方人民政府教育行政部门应当会同其他有关部门,在核定的编制总额内,为特殊教育学校配备承担教学、康复等工作的特殊教育教师和相关专业人员;在指定招收残疾学生的普通学校设置特殊教育教师等专职岗位。”2022年，中国残疾人联合会等多部门研制发布《残疾人中等职业学校设置标准》，明确规定教职工与在校生比例不低于1∶5，其中，每15名学生配备1名相关辅助专业人员（如生活辅导、就业指导、心理健康、康复训练、辅助科技和转衔服务等）。

近十多年来，我国基础教育阶段接受特殊教育的在校生数翻倍，2010—2021年间从42.56万人增加到91.98万人，增长116%，基本实现了特殊教育的区域全覆盖。从教师数量供给看，2010年到2021年，特殊教育专任教师从3.97万人增加到6.94万人，增长了74%。

由于特殊教育的特殊性，教师需要关注到每一个孩子的特殊性和健康成长，生师比成为衡量特殊教育质量的一个基本指标。目前，各地按国家要求，已制定并实施特教学校教职工编制标准的相关政策，但各地有差异。比如,山东规定：特殊教育学生与教职工比例为盲班2∶1，聋班3∶1，培智班1.5∶1，孤独症、脑瘫和多重残疾班1.5∶1，学前特教班2∶1，保育员按略高于普通幼儿园标准配备。当年级学生数达不到最低班额标准时，班级与教职工比例为盲班1∶3，聋班1∶2.5，培智班1∶4，孤独症、脑瘫和多重残疾班1∶4，学前特教班每班配备3名专任教师，保育员按略高于普通幼儿园标准配备。上海规定:聋校、辅读学校平均班额为6至10人，学校教职工与学生比为1∶2.4，学生人数在200人以下的学校按200人核编。

虽然各地基本参考相应学段学校教师编制标准配备教师，但显然不能满足高质量特殊教育服务要求。从全国层面看，即使加上普通学校的特殊教育专任教师，特殊学校生师比仍比较高，教师配置标准低，且农村地区显著低于城区学校。从各省份来看，西部地区普遍偏高，其中贵州、新疆、西藏、重庆和青海生师比高于20人，教师组织好班级管理、开展好教育教学工作的难度增加（图1）。过高的生师比使教师不可能照顾到在校的每一个接受特殊教育的学龄儿童，从而导致特殊教育质量偏低的现状。

 

 

图1  2021年分区域特殊教育生师比

资料来源：教育部.特殊教育基本情况，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2021/gedi/202212/t20221230_1037287.html.http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2021/gedi/202212/t20221230_1037292.html.

（二）特殊教育服务多样化对教师提出新要求、高要求

《残疾人教育条例》规定：“适龄残疾儿童、少年能够适应普通学校学习生活、接受普通教育的，依照《中华人民共和国义务教育法》的规定就近到普通学校入学接受义务教育。”“适龄残疾儿童、少年能够接受普通教育，但是学习生活需要特别支持的，根据身体状况就近到县级人民政府教育行政部门在一定区域内指定的具备相应资源、条件的普通学校入学接受义务教育。”“适龄残疾儿童、少年不能接受普通教育的，由县级人民政府教育行政部门统筹安排进入特殊教育学校接受义务教育。”“适龄残疾儿童、少年需要专人护理，不能到学校就读的，由县级人民政府教育行政部门统筹安排，通过提供送教上门或者远程教育等方式实施义务教育，并纳入学籍管理。”。可以看出，新修订条例明确了特殊儿童青少年接受教育的优先次序，即普通学校、随班就读、特殊教育学校和送教上门四种教育形式。

随着特殊教育四种形式的确定，特殊儿童青少年接受教育的方式呈现出多样化和融合性特点，学前和高中阶段特殊儿童青少年主要在特殊教育学校接受教育，义务教育阶段呈现出特殊教育学校、随班就读和送教上门等普特融合的特点（表1）。这种融合特点要求特殊教育学校和普通学校教师都要掌握特殊教育的专业知识和教育教学方法，了解特殊儿童的成长规律和特点，确保特殊教育服务能力和教育教学质量，满足特殊儿童青少年健康成长需要。

表1 特殊教育在校生基本情况（2021年，人、%）

	学前教育	小学教育	初中教育	高中教育	小计
特殊教育学校	5035 （95.65）	215913 （35.02）	97481 （34.17）	11946 （93.73）	330375 （35.92）
小学特设班	7 （0.13）	2997 （0.49）	81 （0.03）	—	3085 （0.34）
初中特设班	—	240 （0.04）	79 （0.03）	—	319 （0.03）
随班就读（人）	—	317178 （51.45）	146876 （51.48）	—	464054 （50.45）
送教上门（人）	—	80089 （12.99）	40785 （14.30）	—	120874 （13.14）
其他学校附设特教班	222 （4.22）	39 （0.01）	0 （0）	799 （6.27）	1060 （0.12）
合计	5264	616456	285302	12745	919767

资料来源：教育部.特殊教育基本情况，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2021/quanguo/202301/t20230103_1037868.html。

备注：–表示该项无统计。括号内为各学段各类特殊教育形式占比。

近年来，送教上门成为特殊教育的重要补充形式。从表2可以看出，从2017年到2021年，接受送教上门服务的残疾儿童数量快速上升，送教上门在校生数从3.19万人提高到20.50万人，占特殊教育在校总数的比例从5.34%提高到22.53%，确保了不能到校就读残疾儿童在家接受相应教育。进言之，2021年，即约四个残疾儿童中就有一名接受送教上门教育服务。特别需要注意的是2019到2020年，送教上门在校生数增量超10万。工作量增加、教学难度提升，但专任教师总数仅增加3811人，显然不能满足送教需求。

 

表2  特殊教育送教上门情况

年份	送教上门在校生数（万人）	特殊教育在校生总数（万人）	送教上门比例（%）
2021年	20.50	90.98	22.53%
2020年	20.26	88.08万人	23.0%
2019年	9.67	79.46万人	12.17%
2018年	6.20	66.59万人	9.31%
2017年	3.19	57.88	5.34%

资料来源：中华人民共和国教育部发展规划司编，《中国教育统计年鉴》（2017—2020年），中国统计出版社，2021年12月。

从教师专业化程度看，特殊教育专任教师中接受过特殊教育专业培训的人数为5.95万人，占专任教师总数的85.7%，近十年提高30%（图2）。但从特殊教育的专业化和高质量要求看，专任教师的专业化程度仍需提高。同时，随班就读、送教上门等多种教育服务方式的供给对普通学校教师的专业化要求也越来越高。

 

图2  特殊教育专任教师及接受过专业教育情况（人、%）

资料来源：中华人民共和国教育部发展规划司编，《中国教育统计年鉴》（2010—2021年），中国统计出版社。

分区域看，东部地区专任教师中受过特殊教育专业培训的比例最高，达到87.3%；中部地区最低，为77.8%，比全国平均水平低6个百分点（表3）。分省份看，上海、山东、四川和云南四个省份特殊教育专任教师中受过特殊教育专业培训的比例超过95%，而辽宁、吉林、山西、黑龙江和陕西该比例低于70%，区域差距较大。

 

表3 分区域特教专任教师数及受过特教专业培训的比例（2021年）

资料来源：中华人民共和国教育部发展规划司编，《中国教育统计年鉴》，中国统计出版社，2022年12月。

从特殊教育专任教师学历看（表4），特殊教育教师学历不断提升，其中本科学历毕业者从2010年的44.08%提高到2021年的74.16%，提高30%。但随着特殊教育专业性提高和高质量要求，必须要求更多专业化教师来从事专业性教学，提高教师学历就是一个重要方面。与普通小学、初中阶段教育专任教师中本科以上学历比例分为为70.30%和90.05%相比，特殊教育专任教师的学历仍需进一步提升。

 

表4  2010-2021年特殊教育专任教师不同学历占比情况（%）

	研究生毕业	本科毕业	专科毕业	高中阶段毕业	高中阶段以下毕业
2010	1.02	44.08	44.42	10.16	0.32
2011	1.17	48.44	41.96	8.09	0.34
2012	1.41	51.45	40.43	6.52	0.20
2013	1.54	54.91	38.48	4.94	0.12
2014	1.76	57.83	36.31	3.97	0.13
2015	1.90	60.09	34.60	3.32	0.10
2016	2.04	62.74	32.52	2.61	0.09
2017	2.23	65.42	30.28	2.02	0.05
2018	2.43	67.87	27.99	1.68	0.02
2019	2.62	69.95	25.96	1.45	0.03
2020	2.83	72.22	23.70	1.20	0.05
2021	3.20	74.16	21.48	1.11	0.06

（三）专任教师职业晋升通道仍需更加畅通

专业技术职称是教师专业化水平的重要体现，也是教师职业地位的典型特征。近年来，随着中小学教师专业技术职称制度改革，特殊教育专任教师高级职称教师比例逐步提高（表5），各地为教师提供了较好的职业晋升机会，但发展通道相对狭窄。

表5  特殊教育专任教师各级职称占比情况（%）

	正高级	副高级	中级
2010	0.00	6.63	51.50
2011	0.00	7.50	50.93
2012	0.00	8.12	50.15
2013	0.00	8.79	50.14
2014	0.00	9.50	49.51
2015	0.00	10.06	48.37
2016	0.00	10.86	47.27
2017	0.00	11.97	45.18
2018	0.00	13.12	43.27
2019	0.07	15.06	43.87
2020	0.11	16.04	42.02
2021	0.18	17.19	40.38

从不同年龄段教师职称结构看，特殊教育教师的职称晋升机会相对弱于义务教育专任教师，专业发展通道相对狭窄，尤其是正高级职称评审。同级别职称，特殊教育教师高级职称教师年龄段高于义务教育阶段高级职称教师，也就是说，特教教师评高级职称相对难，等待时间长，获得高级职称时的年龄偏高，这显然会影响特殊教育教师的专业教学积极性和内在动力。有研究表明，与理论年龄相比，存在中小学教师评定高级职称等待和准备时间过长，评定高职职称时候大概率在50岁以上。女教师在面临退休时，显然会增加特教教师申请评审高级职称的积极性，因此，如果是在普遍学校，那么优秀专任教师会优先选择任教普通班，而不是特教班。

 

三、高质量特殊教育教师队伍建设的突破路径

党的二十大报告提出“加快建设高质量教育体系。”因此，各级政府要认识到教师队伍是建设高质量特殊教育服务体系的基础条件，须采取一些突破性改革，在配足配齐配好专任教师基础上，不断提升教师的专业化水平，畅通职业晋升通道，确保优秀毕业生“进得来”“留得住”“教得好”，切实让特殊儿童、青少年得到健康成长，努力让他们全面发展。

（一）国家应研制特殊教育教师配置标准，各地要配齐特殊教育教师

建议国家层面根据中小学教师编制标准和特殊教育特点，充分调查分析各地设置的特殊教育学校编制标准及教师配备能力情况，研制专门文件明确规定特殊教育学校、特设班教师配置最低标准。目前，国家已在《残疾人中等职业学校设置标准》中明确规定教职工与在校生比例不低于1∶5，这为国家层面研制特殊教育教师编制标准提供了实践探索基础。

各地按照国家标准，配齐特殊教育教师，特别是配齐普通学校特教特设班教师、县级特殊教育资源中心巡回指导教师、普通学校特殊教育资源教室教师。县域内可采用特殊教育教师流动或共享等方式，提高特殊教育教师利用效率。探索建立学校、社区、福利、康复等部门相关专业人员的共享制度。在一定周期内重新核定特殊教育编制数，在适合区域范围内实行编制动态管理，在指定招收残疾儿童青少年的普通学校设置特殊教育教师专职岗位。各地不得挤占、挪用和截留特殊教育教职工编制定额。建议国家监督各地严格审批特殊教育学校和各类特教部（班），必须将达到相应设置标准作为前置条件。

同时，各地要严格特殊教育教师资格准入制度，实行特殊教育教师拥有“教师资格证”和接受特殊教育相关培训制度，巡回指导教师和资源教师必须为特殊教育专业毕业，具有一定特殊教育教学、康复训练基础专业知识和素养，随班就读教师具有一定特殊教育素养。建议国家在教师资格证书或考试中增加“特殊教育”序列。

（二）加强特殊教育教师培养培训，提升教师特殊和融合教育教学能力

开设师范专业各类院校严格参照《特殊教育教师专业标准》，完善特殊教育教师培养培训方案，优化教师教育课程设置，重视特殊教育教师职业道德教育，加强社会实践和教育实习，加强特殊教育学科和专业建设。优化公费师范生招生结构，倾斜支持特殊教育公费师范生培养。推动普通师范院校和综合性院校的师范类专业开设特殊教育课程内容，并列为必修课，培养师范生的融合教育理念和教学能力。加强对特殊师范院校的专业认证，支持培养特殊教育教师。

充分用好“国培计划”和地方培训计划，组织好特殊教育学校和随班就读普通学校的校长、教师全员培训，使教师具备较强的教育评估、教育教学、学习环境创设和家庭教育指导等能力。加强随班就读师资队伍建设，将融合教育纳入普通学校教师继续教育必修内容，提升普通教师的特殊教育专业素养和家庭教育指导力度。此外，各地教研机构要配备特殊教育专职教研员，提高教研员队伍的专业素质和指导水平，并推动各地、各校积极开展跨区域教研、校际联合教研、普特联合教研，完善校本教研制度，定期组织特殊教育教师教学基本功展示交流活动。

（三）拓展特殊教育教师职业发展通道，提升教师职业地位

职称制度是调动广大教师积极性、促进教师专业发展、合理配置教师资源的基础性制度。因此各地相关部门在中小学教师高级职称岗位设置中，向特殊教育学校和特教班倾斜，提高高级职称岗位比例或者同等条件下优先特殊教育教师。各地各校在设置高级专业技术评审条件中，要减少过多的门槛标准，比如，学术论文等，畅通教师职业晋升通道，激发教师的专业积极性和内在动力。有研究表明，适当提高高级职称岗位比例，即使突破原先岗位比例限制，也不会造成大比例教师涌进评审赛道，有自然规律可控性。高级职称评审专家委员会中要适当增加特殊教育教师。在教师职称评聘中实行特殊教育教师分类评价，避免与普通学校教师竞争课时量、工作量等不能体现特殊教育特点的指标。学校要有效落实职称评聘自主权，按考核推荐、专家评审、学校聘用的基本程序进行。学校根据不同层次评审专家委员会的评审结果，对通过职称评审的教师聘用到相应岗位，要避免无聘用手续情况的发生。

（四）提高特殊教育教师工资待遇保障，提升教师社会地位

各地相关部门和学校要认真落实国家规定的特殊教育教师津贴及其他待遇保障制度，同时将儿童福利、残疾儿童康复等机构中依法取得相应教师资格的特殊教育教师，纳入特殊教育教师培训、职称评聘、表彰奖励范围，并按规定享受相关待遇、津贴补贴等，吸引更多优秀教师加入到特殊教育事业。

各地教育主管部门在评估及荣誉、奖励、培训等方面向特殊教育学校和教师倾斜。推动各地结合实际研制随班就读教师工作纳入绩效考核办法，对直接承担残疾学生教育教学工作的教师给予适当倾斜，鼓励支持随班就读教师开展融合教育。各地和学校对送教上门教师交通费补助予以保障；此外，家和各地要大力宣传优秀特殊教育教师先进事迹，提升教师职业荣誉感。各级政府要强化督导问责机制,在义务教育教师工资水平不低于当地公务员工资收入水平和义务教育优质均衡的督导工作中，将特殊教育教师工资水平单独考察,而不是按平均水平督导。

来源 | 《教师发展研究》 2024年第3期

作者 | 安雪慧（中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员）